一、政府与社会资本合作模式（PPP模式)概述
　　党的十八届三中全会，明确提出要让市场在资源配置过程中发挥决定性作用，并进一步释放出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的改革信号。按照十八届三中全会关于投资体制改革的部署要求，国家财政部和国家发改委相继发力，加快推动实施政府和社会资本合作模式(以下简称PPP模式)相关工作。作为一种能够有效引导社会资本参与公共服务或产品制造及供给的项目融资模式，PPP以及与之密切相关的特许经营模式不但得到上述两部委的关注，而且迅速受到各级地方政府及社会各界的重视，随着社会公共建设领域逐步向社会资本开放，PPP模式在中国迎来又一轮新的发展浪潮已是大势所趋。
　　(一)PPP模式的概念及其项目运作方式
　　政府社会资本合作PPP模式(Public—Private—Partnership)，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
　　PPP是一种新型的项目融资模式，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持的力度，而非项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。PPP模式通常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。
　　PPP项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设一运营一移交、建设一拥有一运营、转让一运营一移交和改建一运营一移交等。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。PPP项目参与者较多，妥善安排各参与方在项目中的权利和义务，完善项目结构，合理分担项目的风险是PPP项目成功的基础。
　　高水平组建PPP项目公司是主导工程项目顺利进行的核心关键，政府通过招标选择合作的社会资本，与PPP项目公司签订合作合同，金融机构与PPP项目公司签订债权融资合同，社会投资者与PPP项目公司签订股权融资合同，从而实现面向社会资本和金融机构的项目融资，PPP项目公司作为项目管理总承包公司，负责项目的代建、管理与运营直到特许运营期结束。
　　(二)“政企双赢”理念下PPP模式的目的和意义
　　2014年9月23号财政部金融司下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)，通知指出，推广运用PPP模式，是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求。通过PPP模式向社会资本开放基础设施和公共服务项目，可以拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级。
　　PPP模式是政府和社会主体基于某个项目而形成的以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式。政府与社会主体以特许权协议为基础进行全程合作，政府和社会主体共同对项目运行的整个周期负责， 从而建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系。　
　　政府通过引入社会资本参与到基础设施和公共服务项目，能够充分调动民营企业在技术、人才、管理、资金等方面的优势资源，使民营企业真正融入到项目识别、可行性研究、设计和融资等项目建设过程。从战略发展大局来看，能够有效激发社会资本的主观能动性和创造性，增加政府城镇化基础设施的资金来源，提升对公众的公共服务供给效率，提高公共产品服务质量。从项目建设自身来看，可以有效地实现对项目建设与运行的控制，降低项目风险，保证项目在技术和经济上的可行性，较好地保障国家与民营企业各方的利益，并在缩短项目建设周期，降低项目生命周期成本等方面具有重要的现实意义。
　　社会主体能否达到预期的投资回报，这是社会主体参与PPP模式的最终关注点。在合同谈判过程中，政府在要求社会主体合理分担风险的同时，还要在一定程度上给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，如税收优惠政策、民营企业沿线土地优先开发权等，对社会资本投资回报给予基本保障，保证社会资本“有利可图”，使企业提供高水平公共服务的同时，获得最大的经济效益。
　　二、PPP模式在我国的发展应用
　　PPP模式于二十世纪九十年代发源于英国，在英国、美国、加拿大、法国、德国、澳大利亚、新西兰和日本等国家已得到广泛应用。联合国、世界银行、OECD、欧盟委员会等组织在全球推广PPP理念和经验，很多发展中国家正在学习引进，如巴西、墨西哥、阿根廷、印度、菲律宾等。进入新世纪以来，随着国内工程建设领域市场化进程加快，我国开始尝试PPP模式的实践，包括北京地铁4号线、深圳地铁4号线以及重庆第三、第四垃圾焚烧发电厂等已有不少成功案例，PPP模式逐渐成为融资建设大型基础设施的主要方法和途径。但是根据亚洲开发银行对亚太地区部分发展中国家PPP制度环境成熟度的评估报告，中国排在韩国、印度和日本之后，与国际上PPP应用成熟的国家更有不小的差距。
　　在我国，PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。如表1所示，我国PPP模式涉及交通、城市基础设施、教育、卫生、社会保障等诸多方面，包括收费公路、铁路、桥梁、地铁、机场设施、隧道、电厂、电信设施、学校建筑、医院、监狱、污水和垃圾处理等。国务院于2014年11月26日印发的《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60号)提出鼓励社会资本参与投资生态环境、农业和水利工程以及社会事业等新领域，PPP模式在我国的应用范围将进一步扩大。
　　三、探索工程咨询业在PPP模式中的角色定位
　　PPP模式的运作通常采用项目特许经营的方式，进行结构融资，这需要比较专业的法律、金融和财务等方面的知识。采用PPP模式，需要长时间评估，进行专业的合同谈判，实现合理的风险分担，并实行有效监管来防微杜渐，这是一项系统的工作，因此在项目的全寿命期内都需要专业机构介入，指导项目运作。而工程咨询机构在基础设施建设领域的工程技术与管理经验，以及作为独立第三方的中立性，使之在PPP项目中扮演着不可或缺的角色：
　　当作为政府机构的咨询顾问时，工程咨询机构应当考虑如何设定合理合法的利益与风险边界条件，使“政府用最少的资金，获得最高价值的公共服务”，并使政府能从繁杂的事务性工作中解脱出来，由注重前期工作到全过程监管。
　　当作为PPP项目公司的咨询顾问时，工程咨询机构应当考虑如何优化项目的全生命周期成本，并考虑如何提高项目建设与运营质量，使项目能够在项目期限内持续、稳定、安全、有效率地运行，从而使项目公司能够在获得最大收益的同时提高公共服务的社会满意度。
　　当作为金融机构或社会投资主体的咨询顾问时，工程咨询机构应当考虑如何从专业角度审查项目公司建议的可行性、设计的充分性以及项目的可持续性，并充分评估项目投资风险，从而确保投入资本能够在承担合理风险的基础上获得最大回报。
　　具体的PPP项目阶段划分与工程咨询机构的定位和客户潜在需求如表2所示，作为独立第三方，工程咨询机构需要全过程介入PPP项目。在项目前期，除了传统的前期咨询服务，工程咨询机构可以为政府选择合适的投资主体以及为PPP项目公司的建立提供评估服务，另外，对于社会投资主体，工程咨询机构也可以为其建立PPP项目公司提供融资、政策咨询、组织机构建立等咨询服务。在项目建设运营期，工程咨询机构可以为PPP项目公司提供传统的项目管理和运营管理咨询服务，也可以代政府行使监管评估职能。对于需要在合同期满后将项目资产及相关权利移交给政府的项目运作方式，工程咨询机构还可以协助政府部门和项目公司做好项目移交工作。
　　项目融资方案与风险分担体系的建立是PPP模式设计的两大关键问题，工程咨询机构在其中更应发挥重要作用。
　　首先，合理的融资方案是PPP项目成功的关键因素。PPP项目的融资活动是涉及金融、法律、税收、财务等因素的复杂过程，包括融资方案与融资结构的设计、分析和决策以及项目风险的分析评价，参与PPP项目的投融资各方往往不具备完备的相关专业知识与技能，工程咨询机构可以充分发挥自身的专业优势，依据其掌握的市场信息和融资经验，帮助政府部门和社会投资主体制定适合项目特点的最佳融资方案、确定合理的融资结构、降低项目融资成本与融资风险，并协助完成项目融资的招投标工作。
　　此外，PPP项目面临的风险较多，为了有效地完成PPP项目，就必须先识别出项目风险，并对这些风险进行合理的分担与管控。工程咨询机构能够对项目全生命期内风险作出较为准确专业的判断，制定合理的风险分配方案，使项目的风险管理合理有效。工程咨询机构可以通过建立PPP项目的全过程风险评估与管控体系，在项目宏观风险方面为政府决策提供参考，比如对于一些紧密联系公共利益的项目，全面的风险评估有利于政府提前进行风险分担，建立应急机制，使项目能够顺利完成。另外，对于金融机构和社会投资主体，工程咨询机构也可以为其提供风险评估等咨询服务。在项目建设期与运营期，工程咨询机构可以继续为项目公司建立风险控制机制，协助其有效管控项目的风险，、
　　四、面向PPP模式：工程咨询业发展迎来新契机
　　PPP融资模式既契合党的十八大关于“让市场在资源配置中起决定性作用”的精神，又能解决基础设施建设巨大资金需求的问题，增加企业盈利空间和业务机会，提升基础设施供给能力和公共产品服务效率，加之政府加强顶层设计，可以预计，这一模式必将在未来的基础设施投融资项目中有更多应用，发展前景广阔。作为为项目建设提供咨询服务的高层次智力密集型行业，工程咨询业应积极应对，在明确自身定位的基础上，把握好PPP模式中蕴涵的业务机遇。
　　(一)健全项目评估监管机制。积极借鉴物有所值(Value for Money，VFM)评价理念和方法，建立完备的项目评估指标体系，从各利益相关者的角度，对项目的可行性作出全方位准确的判定；构建健全的PPP项目监督体系，探索、创新PPP项目的事中事后监管方式，提升对PPP项目建设的事中、事后监管能力，代表政府行使监管职能，为政府提供考核业务；建立健全PPP项目后评价制度，对项目的成本效益、公众满意度、可持续性等进行后评价，完善绩效考核机制，为政府加强审核业务的同时，也能积累更多的PPP项目经验，为以后更好地将PPP模式运用到我国各地实践提供经验基础。
　　(二)提高咨询服务水平。构建利益评价与协调机制，在把握各参与方利益追求的基础上，努力实现社会总收益最大化一一“帕累托”效应，完善PPP项目全过程风险评估与管控体系，建立风险应急机制，避免政府部门与社会主体发生公共产权纠纷；协助政府推广发展PPP模式，充分实现PPP项目的公共性与外部性，提高效率，降低国有资本流失，适当地转移风险，建立有效的社会资本选择机制，以协助政府部门择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴；建立和完善财务模型，为项目公司和金融机构提供长期的市场分析和预测，提高社会资本投资收益。
　　(三)加强自身能力建设。切实提升全生命周期造价管理、全方位全过程项目管理和全面风险管理能力，加强法律和金融财务管理方面的知识；充分发挥智力密集型的行业优势，积极组织PPP项目成功案例的积累和分析，通过不断积累，建立PPP项目库，搭建信息资源平台，为工程咨询机构更加准确、高效的发挥其作用提供信息保障；注重复合型、实用专业人才的培养，加强系统理论研究与职业操守教育和法律培训，并融合各方面专家，构建一批专家队伍，以促进工程咨询队伍整体素质的不断提高，适应国内和国际市场竞争的需求。
　　目前我们必须调整自身的知识结构，提高参与PPP模式的商务运作和风险承受水平，牢牢把握我国投资体制改革的趋势走向，努力适应政府改革需求，积极服务工程咨询市场，不断为推动我国经济结构战略性调整，促进经济持续健康发展作出新的更大贡献。